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【国家发改委】中国的易地扶贫搬迁政策
时间:2018-04-09 14:11 来源:国家发改委 浏览次数:1489


中国的易地扶贫搬迁政策


国家发展改革委

2018年3月


目 录


前言

   一、新时期易地扶贫搬迁的重要意义

    二、坚持以脱贫目标统领搬迁安置全过程

    三、瞄准“一方水土养不起一方人”地区贫困群众

   四、科学合理选择安置方式

   五、建设安全适用的住房

   六、因户因人施策帮助搬迁群众稳定脱贫

    七、实施迁出区生态修复与宅基地复垦

   八、帮助搬迁群众融入新社区

   九、关注深度贫困地区和特定贫困群体的搬迁

    十、创新资金筹措渠道与加强资金监管

    结束语


  前 言

  中国是世界上最大的发展中国家,一直是世界减贫事业的积极倡导者和有力推动者。中国政府始终坚持从基本国情出发,将减贫脱贫作为国家发展的重要目标和任务,特别是2012年中国共产党十八次全国代表大会召开以来,中国共产党和中国政府把扶贫开发摆在治国理政的重要位置,实施精准扶贫、精准脱贫基本方略,五年贫困人口减少6800多万,为世界减贫事业作出了新的贡献。

  易地扶贫搬迁是行之有效的扶贫措施之一。1983年,中国政府针对“三西”地区严重干旱缺水和当地群众生存困难的情况,探索实施“三西吊庄移民 ”扶贫,帮助当地群众摆脱贫困,取得了良好的经济、社会和生态效益,开启了搬迁扶贫的先河。之后,易地扶贫搬迁成为中国开发式扶贫的重要措施,受到重视并逐步推广。2001年,在内蒙古、贵州、云南、宁夏4省(自治区)开展易地扶贫搬迁试点,随后又陆续扩大到全国17个省(自治区、直辖市)。国家发展改革委设立了中央预算内投资专项支持易地扶贫搬迁,形成了稳定的投入渠道,资金支持总量和户均补助标准逐步增加。多年实践证明,由于生产生活条件极其恶劣、就地扶贫措施成效不显著,易地扶贫搬迁成为“一方水土养不起一方人”地区摆脱贫困的最有效途径。在易地扶贫搬迁工程的示范带动下,陕西、重庆等省市结合当地实际,统筹各方资源,实施生态移民、避灾搬迁等搬迁工程。2001年至2015年,全国累计安排易地扶贫搬迁中央补助投资363亿元,支持地方搬迁贫困群众680多万人。

  2015年11月,中共中央召开扶贫开发工作会议,中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,标志着中国扶贫开发事业进入了脱贫攻坚的新阶段。按照精准扶贫、精准脱贫的基本方略,各地组织开展了大规模的扶贫对象精准识别工作,基本摸清全国贫困人口分布、致贫原因、脱贫需求等信息,其中有约1000万农村贫困群众仍生活在“一方水土养不起一方人”地区。基于这一现实情况,中国政府将“易地搬迁脱贫一批”作为新时期脱贫攻坚“五个一批”精准扶贫工程之一,决定用5年时间,把这些贫困群众搬迁出来,彻底摆脱恶劣的生存环境和艰苦的生产生活条件,帮助他们增加就业机会,实现稳定脱贫。

  2016年以来,按照中国政府的统一部署,国家发展改革委、国务院扶贫办、财政部、原国土资源部、中国人民银行等部门和有易地扶贫搬迁任务的22个省(自治区、直辖市),共同推进新时期易地扶贫搬迁工作,政策和制度体系逐步建立,工程建设顺利推进,工作进展和成效受到广泛关注。为回应社会各界关切,更好地阐释新时期易地扶贫搬迁政策,介绍阶段性进展,国家发展改革委会同有关部门制定并发布《中国的易地扶贫搬迁政策》。

  一、新时期易地扶贫搬迁的重要意义

  易地扶贫搬迁成为脱贫攻坚“五个一批”精准扶贫工程的重要举措,有其历史和现实必然性。

  从人类的发展历史看,迁徙是人类顺应发展趋势的必然选择,是人们追求美好生活的重要途径。随着交通基础设施的改善、信息技术的广泛使用,人们跨区域交流逐步增多,不断激发人们对美好生活的向往。在贫困地区,拥有一定经济基础、视野开阔的群众持续不断地向更适合发展的地方迁徙,他们生产生活状况的持续改善,对原居住地未搬迁群众形成了强烈的示范作用。通过搬迁实现脱贫发展,成为生存条件恶劣、生态环境脆弱地区贫困群众的广泛共识。

  从“一方水土养不起一方人”地区的脱贫需求看,这些地区资源环境承载能力不足、自然灾害频发,以及交通不便、信息不畅、人才短缺、市场不完善,形成了“贫困—经济社会发展落后—贫困程度加深”的恶性循环。经过多轮扶贫开发,贫困状况仍未发生根本改变,实施易地扶贫搬迁势在必行。贫困群众虽然搬迁愿望强烈,但受自身能力和收入水平限制而无力搬迁。中国政府顺应人民对美好生活向往的现实需求,有计划、有组织地实施了新时期易地扶贫搬迁,实施力度之大、规模之广、影响之深前所未有。

  易地扶贫搬迁统筹考虑人往哪里搬、地在哪里划、房屋如何建、收入如何增、生态如何护、新社区如何管等问题,系统推进安全适用住房建设、配套基础设施和公共服务设施、搬迁群众就业空间拓展、迁出区生态修复等,促进了人口、资源、生态的协调发展,对于实现现行标准下农村贫困人口“两不愁、三保障”的脱贫目标,对于打好打赢精准脱贫攻坚战都具有重要意义。

  二、坚持以脱贫目标统领搬迁安置全过程

  易地扶贫搬迁不仅是一项社区再造和重建工程,更是一项人口分布、资源环境、经济社会重新调整与完善的系统工程,不仅涉及安置住房、基础设施和公共服务设施建设,更涉及搬迁群众就业创业、社区管理、文化传承等诸多方面。这项复杂的系统工程是百年大计、影响深远,直接关系到脱贫攻坚成效,关系到千万贫困群众的幸福感和获得感。

  易地扶贫搬迁注重因地制宜、精准施策,“挪穷窝”与“换穷业”同步,将“搬迁是手段,脱贫是目的”的理念贯穿于安置区选址、安置模式选择、安置房及配套设施建设、后续产业发展和就业扶持全过程。安置区选址以方便搬迁群众生产生活和就业为目标,尽量靠近中心村、小城镇、产业园区、旅游景区,避免出现因选址不当进行二次搬迁;鼓励采取以集中安置为主,集中安置和分散安置相结合的安置模式,引导搬迁群众在安置区附近就业;在自然景观优美、旅游资源丰富、文化特色突出的地区,注重搬迁安置与乡村旅游有机结合,帮助搬迁群众通过开发旅游资源、开办农家乐等脱贫致富。安置区还提供较为完善的基本公共服务,解决了搬迁群众就医、就学等后顾之忧。为防止出现群众因搬迁举债无力再发展的问题,易地扶贫搬迁政策加大了资金投入力度,确保搬迁群众掏很少的钱就能获得一套安全适用的住房,帮助搬迁群众就业创业,不断拓宽搬迁群众增收渠道,努力实现扶真贫、真扶贫、真脱贫。

 三、瞄准“一方水土养不起一方人”地区贫困群众

  脱贫攻坚,精准是要义。“一方水土养不起一方人”地区主要集中在青藏高原地区、西北黄土高原地区、西南石漠化地区、东部酸壤地区和部分高寒地区以及自然灾害严重地区。这些地区资源环境承载能力弱,水、电、路等基础设施和教育、医疗、文化等公共服务设施落后,群众出行难、用电难、吃水难、上学难、看病难的现象普遍存在,就地脱贫发展无望,增收渠道不畅,传统扶贫手段难以奏效。经调查识别,上述区域分布在全国22个省(自治区、直辖市)约1400个县(市、区),涉及需搬迁的近1000万贫困群众。

  需搬迁的建档立卡贫困群众按照环境条件分类:约三分之一居住在深山石山、边远高寒、荒漠化和水土流失严重地区及水土、光热条件难以满足农业生产需要或不具备基本发展条件的地区;约三分之一居住在交通、水利、电力、通信等基础设施欠缺以及教育、医疗、卫生等基本公共服务能力严重不足的地区;约六分之一生活在《全国主体功能区规划》明确的水源保护区、生物多样性保护区、湿地保护区、国家森林公园等禁止开发区或限制开发区;其他生活在地方病严重、地质灾害频发的地区。

  考虑到还有部分生活在同一村庄的非贫困群众同样缺乏发展空间,是返贫的高风险人群,各地也同步实施了搬迁,并与贫困群众共享基础设施和公共服务设施。同时,注重长期目标和短期目标结合,综合考虑贫困地区现有资源条件和安置容量稳步推进同步搬迁,防止为整体搬迁而搬迁,把不该搬的一般农户搬了,应该搬的贫困户却没有搬。

  四、科学合理选择安置方式

  “搬到哪里去”是搬迁群众最关心的问题,也是搬迁后能否实现脱贫的关键。按照群众自愿、应搬尽搬的原则,结合新型城镇化和新农村建设,采取了集中安置为主、集中安置与分散安置相结合的方式。在选择具体安置区时,遵循城乡统筹、布局优化、集约用地、规模适度的原则,注重与当地土地利用总体规划、城乡建设总体规划的衔接,主要利用存量建设用地、荒山和荒地。集中安置区选址以有利脱贫为原则,尽量选择特色资源优势突出、开发利用潜力较大的地区,主要是交通较为便利、基础设施和公共服务设施较为完善、产业发展较好的中心村、小城镇、产业园区。有关部门特别注重安置区及周边的地质勘察,排查滑坡、泥石流、地质断裂带等自然灾害隐患,规避潜在灾害风险,努力把易地扶贫搬迁打造成安全工程、放心工程。

  各地科学选择适合本地区搬迁群众脱贫的安置方式,鼓励文化程度较高、具有一定劳动技能的搬迁群众向城镇、工业园区、旅游景区搬迁;引导农业技能较强的搬迁群众向中心村或移民新村搬迁;对无劳动能力的搬迁群众,通过社会保障政策予以兜底。如,河南、安徽等省将安置区选择在县城、园区、乡镇、乡村旅游点附近,努力为搬迁群众就近就业提供便利条件。宁夏自治区依托引黄灌溉工程,为南部干旱地区的搬迁群众提供一定面积的水浇地进行有土安置。贵州省充分考虑“八山一水一分田”的地理特征,结合工业园区用工需求,将石漠化地区贫困群众安置到城镇或产业园区。四川、云南等省份依托当地丰富的人文和自然资源,结合安置区建设发展乡村旅游,帮助搬迁群众增收脱贫。

 五、建设安全适用的住房

  拥有一套安全适用的房子,是中国农民一代人甚至几代人的追求和梦想,也是到2020年实现“两不愁、三保障”脱贫目标中最重要的任务之一。中国政府综合考虑搬迁群众生产生活需要、各级政府财政承受能力等多方面因素,坚持尽力而为、量力而行,在易地扶贫搬迁工程中努力建造“保障基本、安全适用”的安置住房。

  各地群众对建设什么样的搬迁住房有不同的想法。易地扶贫搬迁政策对安置房户型和建筑风格不搞“一刀切”,由各地在充分尊重搬迁群众意愿的基础上自行确定。房屋设计强调与当地自然环境相协调,注重体现区域民居特点和民族文化特色。鼓励采取“统一规划、统一建设”、“统一规划、自行建设”等方式施工建设,便于统一规划设计风格,并在确保房屋质量安全前提下有效控制住房建设成本。各地在工程实施过程中,注重引导搬迁群众全流程参与安置房设计、工程招标施工、材料采购、质量监管,充分调动搬迁群众参与美好新家园建设的积极性,有效保障搬迁群众的知情权和参与权。

  安置房是保障搬迁群众基本生活的脱贫房,不是富裕房、小康房。为此,国家发展改革委、国务院扶贫办明确了建档立卡贫困户人均住房建设面积不超过25平方米的控制标准。制定这一建设标准,主要是防止贫困群众建大房、搞豪华装修的冲动,避免因此背上沉重的债务,也为了防止造成新的不公平,影响农村社会和谐稳定。从各地政策执行情况看,只要户型设计合理,人均25平方米的住房能够满足搬迁群众基本生活需要。此外,为方便搬迁群众脱贫后扩建住房,各地在房型设计和住房建造时,采取了“打二建一、打三建一”或院落内预留建房空间等措施。

  为使搬迁群众享受更为便捷的公共服务,方便搬迁群众就医和就学,各地除建设安置房外,按照“规模适宜、功能合理、经济安全、环境整洁、宜居宜业”的原则,在安置区配套建设水电路、电信网络及垃圾、污水处理设施,同步规划建设教育、卫生、文化等基本公共服务设施,配套建设商业网点、便民超市、集贸市场等生活服务设施,努力实现搬迁群众不仅搬得出来,还能尽快融入和适应新环境。

  六、因户因人施策帮助搬迁群众稳定脱贫

  易地扶贫搬迁是否成功,不仅要看房子有没有盖起来,贫困户有没有搬进去,更要看搬迁群众的钱袋子有没有鼓起来。易地扶贫搬迁与产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、生态扶贫实现较好结合,也为贫困群众分散居住时难以开展的电商扶贫、光伏扶贫、扶贫车间等项目提供了条件,为家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体助力扶贫提供了平台。各地立足安置区资源优势,因户因人施策,发展特色农牧业、劳务经济,探索资产收益扶贫,积累了一些经验和做法。

  对农业安置的搬迁群众,根据当地农业资源和农产品特色,采取“公司+农户” “合作社+农户” “订单农业”等新模式、新理念,提供与城乡消费结构升级相适应的绿色农产品、体验式农产品,助推农村一二三产业融合发展。四川省宣汉县整合涉农项目资金,组织搬迁群众种植蜜柚、药材,发展生猪、水产养殖,村级党支部、村民委员会牵头组建多个专业合作社,实现搬迁群众增收。安徽省岳西